我国尿素行业政策环境分析

   

    尿素是重要的化肥产品，直接影响到国家的粮食安全。在尿素行业发展过程中，国家相关部门制定和采取了一系列化肥产业政策，对推动尿素的生产和使用起到了至关重要的作用。

    目前，以尿素为代表的氮肥行业，生产规模和产品产量已位居世界第一，形成了原料结构和工艺技术符合我国国情的生产体系。现对尿素相关政策进行分析，以期说明政策环境的变化对尿素行业的影响。

1产业政策

1.1  产业准入政策

    我国尿素行业经历了长期的发展过程，由于历史原因，存在生产较为分散、装置规模较小、原料结构不合理、工艺水平相对落后等问题。随着产能过剩情况逐渐加剧，一些问题亟需规范和解决。

    为加快产业结构调整，加强环境保护，综合利用资源，规范行业投资行为，制止盲目投资和低水平重复建设，促进行业健康发展，2012年12月，工业和信息化部制定发布《合成氨行业准入条件》，从生产企业布局、装置规模及技术装备、资源能源消耗和综合利用、环境保护、安全、消防及职业卫生等方面，对新建合成氨尿素装置设置了准入条件。

    在生产布局方面，规定原则上不得新建以天然气和无烟块煤为原料的合成氨装置（按照区域规划搬迁、综合利用项目除外）；煤炭调入省区原则上不得新建合成氨产能（以高硫煤为原料除外）；引导东部地区合成氨生产装置有序转移，在西部地区煤炭产地，按照煤化电热一体多联产模式，建设大型煤制合成氨基地。新建、改扩建项目应建在依法设立、环保设施齐全的化工园区或集聚区内，项目规划须符合相关规划的要求。

    在装置规模及技术装备方面，规定新建合成氨生产装置，单系列生产规模应不低于l000 t/d(综合利用和联产项目除外)，造气炉按需设置。新建装置应采用先进技术和装备，鼓励采用具有自主知识产权的国产化技术。以煤为原料的新建装置应采用连续气化工艺。

    在资源能源消耗和综合利用方面，规定新建生产企业合成氨单位产品能耗应符合现行的《合成氨单位产品能源消耗限额》(GB 21344)国家标准规定的准入值，即对优质无烟块煤须不高于1500 kgce/t，对非优质无烟块煤须不高于1800 kgce/t 。水耗应达到行业最先进指标，造气渣应100%利用。

1.2产业结构调整政策

    2005年12月，国务院发布《促进产业结构调整暂行规定》，将推进产业结构调整作为今后一段时期改革发展的重要任务，通过制订具体措施，合理引导投资方向，鼓励和支持发展先进生产能力，限制和淘汰落后生产能力，防止盲目投资和低水平重复建设。

    根据《促进产业结构调整暂行规定》要求，国家发改委制定和发布了《产业结构调整指导目录（2005年本）》，并于2011年和2013年进行了调整和修订。《产业结构调整指导目录》由鼓励、限制和淘汰三类目录组成。不属于鼓励类、限制类和淘汰类，且符合国家有关法律、法规和政策规定的，为允许类，不列入其中。

    从《产业结构调整指导目录》相关规定可以看出，我国氮肥行业结构调整政策主要以节能减排和原料结构调整为引导方向，鼓励以非无烟煤为原料、采用先进节能减排工艺的氮肥装置建设。

2  以天然气为原料生产氮肥的有关政策导向

    天然气是化肥生产的重要原料之一，引进的大型天然气尿素装置曾经在我国氮肥生产中占据举足轻重的地位。长期以来，为了保证农业用肥需要，国家对化肥用天然气实行计划供应、优惠价格，为化肥的稳定生产提供了必要保障。随着我国煤制化肥技术的发展，以尿素为代表的氮肥产品逐渐摆脱了依赖进口的局面。特别是近年来大型煤气化技术为核心的煤制化肥的快速发展，使我国尿素生产进入全新的发展阶段，产业规模迅速扩大，产能产量大幅增长，煤制化肥规模超过天然气化肥，煤炭成为我国化肥生产最主要的原料来源。同时，随着经济发展和生活水平的提高，我国对清洁燃料的需求持续增长，天然气优先作为化肥原料的必要性逐渐下降，对天然气的利用政策也随之发生转变。

2.1天然气利用政策

    为了缓解天然气供需矛盾，优化天然气使用结构，促进节能减排，2007年8月，国家发改委制定和公布了《天然气利用政策》，并于2012年10月进行了修订。

    与2007版相比，2012版《天然气利用政策》将天然气利用领域分为城市燃气、工业燃料、天然气发电、天然气化工和其他用户五类，同时更加突出了城市燃气、工业燃料在天然气利用方向中的优先地位，进一步收紧了天然气化工领域的应用。

    2012版《天然气利用政策》中，将“已建的合成氨厂以天然气为原料的扩建项目、合成氨厂煤改气项目；新建以天然气为原料的氮肥项目”列为限制类。

    从《天然气利用政策》变化趋势来看，国家对天然气利用将以保民生、保重点、保发展为原则，引导天然气消费逐步向城市燃气、工业燃料等方向转移，氮肥用气作为天然气化工的一部分，已经列为限制发展方向。

2.2天然气价格政策

    化肥生产用天然气价格一直在天然气价格政策中占据重要的位置，享受特殊优惠政策。

    2005年12月，国家发改委发布了《关于改革天然气出厂价格形成机制及近期适当提高天然气出厂价格的通知》（发改价格[2005] 2756号），对天然气统一实行政府指导价，并简化了天然气价格分类，简化后的用气分类为化肥生产用气、直供工业用气和城市燃气用气。同时，将天然气出厂价格归并为两档价格，规范出厂价格浮动范围，建立天然气比价挂钩机制，实现价格并轨。

    2007年11月，国家发改委发布《关于调整天然气价格有关问题的通知》（发改电[2007] 301号），决定适当提高工业用天然气出厂基准价格，但化肥用气等出厂基准价格不调整。

    2013年6月，国家发改委发布《关于调整天然气价格的通知》（发改价格[2013] 1246号），推出新的天然气价格调整方案，将天然气定价区分存量气和增量气，并将天然气价格管理由出厂环节调整为门站环节，制订了分省市的天然气最高门站价格标准。其中，化肥用气和其他用户用气在现行门站价格基础上，实际提价幅度最高不超过250元/1000 m³和400元/1000 m³。同时，强调保障天然气市场供应，满足居民生活、化肥生产等重点用气需求，保障市场平稳运行。对西部地区个别省份以及确有困难的化肥等企业，要给予适当价格优惠。

    2014年8月，国家发改委下发了《关于调整非居民用存量天然气价格的通知》（发改价格[2014]1835号）：对非居民用存量气最高门站价格提高400元/1000 m³；但鉴于目前化肥市场低迷，化肥用气调价措施暂缓出台，用气化肥企业需承担冬季调峰责任。

    2015年2月，国家发改委下发了《关于理顺非居民用天然气价格的通知》（发改价格[2015] 351号），决定实现存量气和增量气价格并轨，同时试点放开除化肥企业外的直供用户用气门站价格。鉴于化肥市场持续低迷，化肥用气价格改革分步实施，再给企业一定过渡期。化肥用气不区分存量气和增量气，价格在现行存量气价格基础上，适当提高，提价幅度最高不超过200元/1000 m³。同时提高化肥用气保障水平，对承担冬季调峰责任的化肥企业实行可中断气价政策，用气价格折让幅度不得低于200元/1000m³。强调需要严格执行价格政策，不得通过减少居民和化肥生产用气量等方式，变相提高居民和化肥生产用气价格。

    2015年11月，国家发改委发布《关于降低非居民用天然气门站价格并进一步推进价格市场化改革的通知》（发改价格[2015] 2688号），规定自11月20日起，非居民用气最高门站价格降低700元/1000m³。其中，化肥用气继续维持现行优惠政策，价格水平不变。

    总的来看，化肥用天然气价格长期享受优惠政策，尽管随着化肥市场供求形势的变化，天然气作为化肥原料的重要性已经有所下降，但由于天然气化肥生产规模较大、影响较广，国家仍然在一定程度上，保留了对天然气化肥企业的气价优惠政策。但从近年来天然气价格政策变化过程来看，优惠政策正在逐步削减。结合《天然气利用政策》，从长远来看，未来化肥用天然气价格最终也将实现市场定价，优惠政策将逐渐取消。

3税收及财政补贴政策

    氮肥行业补贴政策对促进我国尿素生产供应发挥了巨大的作用，主要包括以下4个政策。

    3.1  增值税政策

    从1994年起，氮磷钾复合肥开始享受免征增值税政策。1998年磷酸一铵开始享受免征增值税政策。2004年，财政部、国家税务总局发布了《关于尿素产品增值税先征后返问题的通知》（财税[2004] 33号），规定对尿素生产企业生产销售的尿素产品，先按规定征收增值税，后按实际缴纳增值税额返还50%。2005年，财政部、国家税务总局又发布了《关于暂免征收尿素产品增值税的通知》（财税[2005] 87号），对国内企业生产销售的尿素产品增值税由先征后返50%，调整为暂免征收增值税。

    免征增值税政策的目的是为了降低尿素等化肥企业的生产成本，实现促进化肥生产、满足农业需求的效果。从政策实施之后的情况来看，免征增值税确实起到了显著的作用，稳定了化肥的供应。近年来随着我国尿素生产规模快速增长，尿素等化肥产业出现了明显的产能过剩局面。免征增值税政策已经逐渐失去必要，并削弱了化肥产业的市场竞争，影响了企业的优胜劣汰。

    在这种情况下，2015年8月，财政部、海关总署和国家税务总局印发了《关于对化肥恢复征收增值税政策的通知》（财税[2015] 90号），规定对销售和进口的化肥统一按13%税率，征收国内环节和进口环节增值税，《关于暂免征收尿素产品增值税的通知》（财税[2005] 87号）停止执行。

    恢复增值税，有利于优化化肥产业竞争格局，将通过适度提高化肥企业成本，加速淘汰规模小、工艺设备落后、盈利能力差的化肥生产企业，同时对行业内部分企业利用原有增值税优惠政策，在原料采购和产品销售过程中实施的不规范操作起到更强的约束监管，总体有利于提升化肥产业运行的规范度，进一步优化行业竞争格局。

3.2  电价政策

    为了扶持化肥生产企业，保证化肥供应，降低化肥价格，国家一直对化肥生产企业用电实行优惠电价政策。2003年12月，国家发改委出台电价调整方案，工商业用电价格平均提高0.08元/kWh。但对于化肥生产用电价格明确不作调整，同时继续保留地方对化肥企业的优惠电价政策，并免征0.02元/kWh的农网改造基金。2004年4月，国家发改委发布了《关于化肥企业生产用电通知》（发改价格[2004] 773号），规定对单系列合成氨年生产能力为30万t以下（不含30万t）的化肥企业生产用电，一律免征农网还贷基金(电价)0.02元/kWh。2008年6月，国家发改委宣布全国销售电价平均提高0.025元/kWh，对居民生活用电和农业生产、化肥生产用电价格未作调整。

    2013年5月，国家发改委发布《关于调整销售电价分类结构有关问题的通知》（发改价格[2013] 973号），提出将销售电价由现行主要依据行业、用途分类，调整为以用电负荷特性为主分类，逐步归并为居民生活用电、农业生产用电和工商业及其他用电价格3个类别，建立结构清晰、比价合理、繁简适当的销售电价分类结构体系。销售电价分类结构调整过渡期内，暂单列大工业用电类别，包括电解铝、电炉铁合金、电解烧碱、黄磷、电石、中小化肥等用电，未来将逐步归并为工商业及其他用电类别。

    2015年4月，国家发改委发布《关于降低燃煤发电上网电价和工商业用电价格的通知》（发改价格[2015] 748号），规定全国工商业用电价格平均下调约0.018元/kWh，同时继续推进销售电价结构调整。逐步取消化肥电价优惠，化肥生产用电执行相同用电类别的工商业用电价格；优惠价差较大的地方，分两步到位，2016年4月20日起全部取消电价优惠。

    3.3铁路运价政策

    1998年以来，国家一直对化肥铁路运输实行优惠运价，并且免征0.033元/(t·km)的铁路建设基金。2003年12月，国家发改委、铁道部统一了铁路货运价格，对化肥的铁路运价执行优惠政策，并继续免征铁路建设基金。

    2004年6月，国家发改委、铁道部发布《关于进一步明确农用化肥铁路运价优惠政策的通知》（发改价格[2004] 1242号），规定国家铁路执行统一运价的正式营业线和运营临管线，继续对农用化肥实行优惠运价。实行特殊运价的国家铁路特殊运营线、临时运营线及中央控股合资铁路运输农用化肥，统一按国家铁路农用化肥优惠运价执行，继续实行分段计费办法。地方铁路及地方控股合资铁路运输农用化肥，按照不超过国家铁路农用化肥优惠运价，并低于现行实际运价水平的原则，重新核定农用化肥运价。

    2008年7月，国家上调铁路运价，但农用化肥继续享受铁路优惠运价。2009年6月，国家发改委、铁道部发布《关于适当调整农用化肥铁路运价有关问题的通知》（发改价格[2009] 1722号），规定农用化肥铁路整车运输按现行2号运价执行，并继续免收铁路建设基金。

    2015年1月，国家发改委发布《关于调整铁路货运价格进一步完善价格形成机制的通知》（发改价格[2015] 183号），规定农用化肥调整为执行4号运价。理顺化肥、磷矿石运价水平，取消优惠运价。

    从化肥铁路运价政策的变化可以看到，近年来氮肥铁路运价经历了从享受优惠运价到优惠逐渐减少的过程。目前，化肥铁路运价优惠已经完全取消，除减免铁路建设基金外，不再享受特殊政策。

3.4淡储政策

    化肥淡季商业储备制度是国家为了缓解化肥常年生产、季节使用的矛盾，保障春耕生产用肥需要而设置的。2005年1月，国家发改委、财政部联合发布了《化肥淡季商业储备管理办法》（国家发改委、财政部令，第26号），明确建立化肥淡季商业储备制度，通过给予利息补贴的方式，鼓励企业在用肥淡季多储存化肥。淡储规模按农业生产区域用肥需求配置，主要安排尿素、磷酸二铵等高浓度化肥。

    2005年11月，国家发改委、财政部特制定发布了《化肥淡季商业储备管理办法补充规定》，明确淡储化肥以尿素为主，各承储企业淡储化肥总量中尿素应占70%以上。个别地区承储企业可以根据当地用肥需要，并在报淡储委托单位备案核准后，适当调低尿素所占比例，但不得低于淡储化肥总量的50%。

    中央淡储制度建立后，部分省市（特别是一些种粮大省）乃至地县也相继建立了地方化肥淡储制度，具体运作方式与中央淡储基本一致。符合国家和地方关于承储条件的企业，都可以通过相关程序，承担化肥商业淡储任务。

    2015年10月，国家发改委、财政部发布《关于<化肥淡季商业储备管理办法（2015年修订）>（征求意见稿）公开征求意见的通知》，提出国家发改委、财政部在国务院批复的规模控制量范围内，根据全国化肥市场形势和宏观调控需要，确定年度淡储总量。淡储化肥以尿素、磷酸二铵、优质复合肥等高浓度化肥为主。各区域淡储量中尿素所占比例不应低于40%(按成分计)。

    我国化肥淡储制度对化肥生产和流通企业影响较大，该制度建立以来，有效缓解了化肥常年生产、季节性使用的突出矛盾。随着市场及外部环境的变化，淡储制度也在不断调整。

4  进出口政策

    加入世贸组织后，我国化肥进口政策由进口许可证和进口配额转变为关税配额制度。2002年1月，国家经贸委会同海关总署，公布了《化肥进口关税配额管理暂行办法》，每年由国家确定实行关税配额管理的化肥品种以及年度市场准人数量。尿素进口关税配额情况列于表1。

    化肥进口关税配额制度是为了减缓加人世贸组织对我国化肥产业的冲击而采取的措施。但随着包括尿素在内的化肥产业快速发展，生产规模大幅增长，在过去的十几年中，我国已经成为尿素最大的生产国和消费国，从尿素进口国变为出口国。从2002年至今，每年尿素进口关税配额总量和实际进口量来看，进口产品对我国尿素行业的影响十分有限。

    与之相反，由于国内尿素供需情况的逆转，我国尿素产品对国际市场的需要与日俱增，尿素出口量逐渐增长，尿素出口政策对尿素行业的影响更加受到关注。2004年，财政部、国家税务总局发布《关于暂停尿素出口退税的紧急通知》（财税明电[2004]1号），规定从2004年3月16日起，暂停尿素产品增值税出口退税。2005年以后，对尿素出口征收出口关税，并逐年调整出口税率政策。2005年至今我国尿素出口政策情况列于表2 。

    根据表2可以看出，尿素出口政策在过去十年中经历了较大的变化。随着国内尿素产能的快速增长，以严格限制化肥出口、保障国内市场供应为目的的出口政策已不适用，尿素出口政策逐渐放松，尿素行业市场化趋势更加明显。

5  结    语

    多年来，我国采取的一系列化肥产业补贴政策，对推动化肥的生产和使用起到了至关重要的作用。但经过30多年的市场经济体制改革，特别是经历了全球性金融危机，我国对市场在资源配置中所起的决定性作用有了更加深刻的认识，政策的调控更加强调市场的决定性作用，这种变化加速了尿素行业市场化进程，尿素行业享受的各项优惠政策都将面临取消。2015年2月起，化肥铁路运输取消优惠运价，仅享受减免铁路建设基金的优惠；2015年4月1日起，化肥用气取消存量气和增量气的区分，过渡期后，化肥优惠用气全部取消；2015年9月1日起，恢复对销售和进口的化肥征收增值税，税率统一为13%；2016年4月20日起，化肥优惠电价全部取消。各项优惠政策的取消虽然短期内增加了氮肥企业成本压力，但从长远看，为企业发展创造了更加符合市场经济规律的政策环境。

    在氮肥行业市场化的同时，国家也积极进行政策引导，制定产业准人政策及产业结构调整政策，鼓励氮肥企业进行原料结构调整，采用大型化、具有自主知识产权的国产化先进技术和装备，提高节能环保水平，参与国际竞争。未来，尿素企业的技术水平决定其在行业中竞争优势。      （《煤化工》，第44卷，第4期，贾亮，石油和化学工业规划院，北京100013）