2025年第6期

中共中央办公厅　国务院办公厅

关于健全资源环境要素市场化配置体系的意见

（2025年5月14日）

健全资源环境要素市场化配置体系，推进碳排放权、用水权、排污权等市场化交易，是提升资源环境要素利用效率的关键举措。为深化资源环境要素市场化配置改革，经党中央、国务院同意，现提出如下意见。

  一、总体要求

  坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，全面贯彻习近平经济思想、习近平生态文明思想，坚持和加强党的全面领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持有效市场、有为政府，坚持问题导向、分类施策，坚持目标导向、协同推进，坚持循序渐进、防范风险，建立健全资源环境要素配额分配、市场交易、监督管理等制度，完善资源环境要素交易市场，健全权责清晰、运行顺畅、协同高效的资源环境要素市场化配置体系，促进资源环境要素支持发展新质生产力，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，加快经济社会发展全面绿色转型。

  主要目标是：到2027年，碳排放权、用水权交易制度基本完善，排污权交易制度建立健全，节能市场化机制更加健全，资源环境要素交易市场更加活跃、价格形成机制更加健全，推动资源环境要素畅通流动、高效配置，充分释放市场潜力，对实现相关资源环境目标的支撑作用有效增强。

  二、完善资源环境要素配额分配制度

  （一）强化资源环境目标衔接。加强碳排放权交易与碳排放双控制度衔接，推动全国碳排放权交易市场逐步由强度控制转向配额总量控制。严格用水总量和强度双控，推动用水权交易、江河水量分配、水资源调度、取水许可管理、计划用水管理、取用水监管等制度衔接。加强排污权与排污许可等制度衔接，推动建立以排污许可证为确权凭证和监管载体的排污权交易制度。

  （二）健全配额分配和出让制度。统筹碳排放控制目标、行业发展阶段、历史排放情况等，优化碳排放配额分配方案，稳妥推行免费和有偿相结合的分配方式，有序提高有偿分配的比例。坚持以水而定、量水而行，突出节水导向，统筹生活、生产、生态用水需求，完善用水权初始分配制度，明晰区域水权、取水权、灌溉用水户水权。在水资源严重短缺和超载地区探索实行用水权有偿出让，新增工业用水原则上应当在用水权交易市场有偿取得。加强排污权核定量与许可排放量、排污权交易主体与排污单位分类管理名录等衔接，加快构建体现环境质量持续改善导向、行业技术水平和污染物排放特征的排污权核定技术体系。推动实施大气、水等领域重点污染物初始排污权有偿分配。

  三、优化资源环境要素交易范围

  （三）完善碳市场覆盖范围。结合碳达峰碳中和工作需要、行业降碳潜力和碳排放核算基础等，稳步扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式。完善全国温室气体自愿减排交易市场，逐步扩大支持领域。加强绿证与全国碳排放权交易市场、全国温室气体自愿减排交易市场的衔接，避免交易主体从绿证交易与全国温室气体自愿减排交易中重复获益。立足国内市场自身建设，积极推动与相关国际机制衔接互认。

  （四）健全节能市场化机制。坚持节约优先方针，完善贯穿能源生产和消费全链条的节能管理制度，发展节能咨询、诊断、设计、融资、改造、托管等综合服务模式，不断壮大节能服务产业。加强用能权交易与碳排放权交易衔接协调，结合全国碳排放权交易市场发展情况，推动各相关地区用能权交易试点有序退出，避免重复履约增加企业负担。

  （五）丰富用水权交易种类。积极探索和规范推进在黄河等重点流域跨省级行政区域开展用水权交易。推动工业企业、灌区加强节水改造，支持结余水量参与用水权市场交易。鼓励社会资本通过参与节水灌溉等节水工程建设运营并转让节约水量的用水权获得合理收益。因地制宜推进再生水、集蓄雨水、海水淡化水、矿坑（井）水、微咸水等非常规水交易，健全相关制度。

  （六）持续深化排污权交易。以省级行政区域为单位因地制宜建立健全排污权有偿使用和交易制度，扩展交易主体，丰富交易品种、交易方式。支持各地区根据污染防治工作需要，有序扩大排污权交易品种和区域范围。深化长三角区域一体化排污权交易。探索在同一流域内跨省级行政区域开展排污权交易。

  四、健全资源环境要素交易制度

  （七）纳入公共资源交易平台体系。根据资源环境要素市场化配置改革进展，按照“成熟一个、纳入一个”原则，将碳排放权、用水权、排污权等交易有序纳入公共资源交易平台体系，推动交易数据汇聚共享。加强试点经验总结，理顺地方市场与全国市场的关系，不再新建地方或区域碳排放权交易市场，加强对地方碳排放权交易市场的指导和监督管理，加快建设全国统一的用水权交易市场。

  （八）加强交易规则建设。健全资源环境要素确权、登记、抵押、流转等制度，按照规定清理与改革要求不符的政策，完善数据归集、产品交易、信息发布、监督管理等方面规则，健全业务流程、数据管理、风险防范等制度。

  （九）完善储备调节制度。建立健全资源环境要素储备调节制度，通过预留初始配额、收回失效配额、回购结余配额、开发增量配额等方式，形成资源环境要素储备库。根据管理目标、发展需求、市场供需形势等，适时适量收储、出售、投放有关资源环境要素，加强市场调节和预期引导。

  （十）健全价格形成机制。坚持市场化原则，分类健全资源环境要素价格形成机制，充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本、生态产品价值，发挥价格杠杆作用，促进资源环境要素高效合理配置。依托资源环境要素交易市场，建立健全价格监测和信息发布等相关制度。

  （十一）加大市场监管力度。强化对资源环境要素交易机构、交易主体、第三方服务机构等的监管，依法依规查处数据造假、违法违规交易、操纵市场等行为。强化用水权交易全过程监管，加强对用水权交易行为第三方影响和生态影响的监管。加快建设资源环境要素交易市场信用体系，依法依规披露信用信息、惩戒严重失信行为。加强交易系统信息网络安全建设，完善数据安全保护制度，防止敏感数据和信息外泄。

  五、加强资源环境要素交易基础能力建设

  （十二）完善法规标准。研究完善有关法律制度，进一步明晰资源环境要素的交易原则。科学制定修订碳排放核算、用水定额、污染物排放等标准，加快更新重点行业和重要设备节能标准。

  （十三）强化监测核算能力。加强碳排放、用水、污染物排放监测核算能力建设，完善有关核算技术规范，提高交易数据真实性、准确性、有效性。深入推进重点行业碳排放监测试点，完善碳排放监测技术路线和实施路径。强化取用水监测计量，全面提升水资源监测预警和管理能力。加快建设排污监测体系。

  （十四）健全金融支持体系。积极稳妥推进金融机构参与资源环境要素交易市场建设，引导金融机构在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，开发与资源环境要素相关的绿色信贷、绿色保险、绿色债券等金融产品和服务。推动金融机构规范开展绿色金融相关信息披露。推动碳排放权、用水权、排污权相关担保业务统一登记公示。

  （十五）提升市场服务水平。培育发展第三方服务机构，提供资源环境要素核算核查、估值、咨询、培训等综合性服务。资源环境要素交易市场相关交易平台可根据实际需要，依法依规与金融机构、第三方服务机构开展合作，提供权属确权、流转交易、价值评估等服务。

  六、加强组织实施

  在党中央集中统一领导下，各地区各有关部门要按职责抓好工作落实，结合实际完善改革举措，开展创新探索。国家发展改革委要会同有关部门加强工作进展评估，分析研究新形势新问题。重大事项及时按程序向党中央、国务院请示报告。（新华网）

氢能：从试点探索到有序破局

近日，国家能源局发布《中国氢能发展报告（2025）》（以下简称《报告》）。《报告》显示，中国氢能产业正从试点探索逐步进入有序破局新阶段。

生产消费规模世界第一，氢气年产能超5000万吨。2024年，我国氢气产能超5000万吨；生产消费总规模持续增长，超过3650万吨，位居世界第一。化石能源制氢仍占氢气供应主导。煤制氢产量约2070万吨，同比增长约6.7%，新增产量主要应用于煤制油气。天然气制氢产量约760万吨，同比下降约4.4%。工业副产氢产量约770万吨，同比增长约4%。电解水制氢产量约32万吨，同比增长约3.6%。

记者了解到，2024年我国氢气生产和消费主要分布在山东、内蒙古、陕西、宁夏、山西等地，也是传统重工业所在地。其中，合成甲醇、合成氨氢气消费量占细分氢气消费领域前两位，分别为约995万吨和950万吨，占比27%和26%；炼化和煤化工氢气消费量分别为约600万吨、405万吨，占比16%和11%。

值得关注的是，可再生能源电解水制氢受政策驱动发展提速，我国已逐步成为该领域的引领国家。2024年，全国新建可再生能源电解水制氢项目35个，新增年产能约4.8万吨，同比增长约62%；截至2024年底累计已建成项目超90个，主要分布在华北和西北地区，分别约占全国已建成产能的45%和44%。从下游消纳场景看，电解水制氢主要用于交通、炼化、合成氨和合成甲醇及冶金、供热、发电、储能等领域。

政策牵引作用初见成效，市场价格逐步下行。氢能价格一直被认为是限制其应用的瓶颈之一。数据显示，2024年氢能生产侧价格加速下行，并逐步传导至消费侧。燃料电池汽车示范等政策在价格方面的引导效应逐步显现。

中国氢价指数显示，2024年全国平均生产侧、消费侧氢能价格分别降至30元/千克以下和52元/千克以下。2024年12月，全国氢能生产侧价格降至28元/千克，相较上年同期下降约15.6%；消费侧价格降至48.6元/千克，下降约13.7%，创下生产侧、消费侧均价统计最低点。

从不同区域看，2024年底，示范城市群氢能生产和消费侧价格分别为27.4元/千克、45.7元/千克；非示范城市群生产和消费侧价格分别为28.5元/千克、56.4元/千克，示范城市群相对更具价格优势。从变化趋势看，示范城市群和非示范城市群价差收窄趋势明显。

成果转化支撑产业融合发展，多元场景应用有序推进。2024年，我国氢能制取储运用全链条关键技术不断取得突破。

制取方面，单堆兆瓦级质子交换膜电解水制氢装置实现在光储氢项目商业运行；兆瓦级阴离子交换膜电解槽下线；规模化风电离网制氢示范项目实现商业运行；“海洋氢能制储输用全链条关键技术研究及示范验证”项目开工，一站式海上绿色氢醇氨生产作业系统获中国船级社原则性认可；兆瓦级电解海水制氢装置试运行；尚义一张北一带氢能源勘查开发项目圈定天然氢靶区。

储运方面，70兆帕大容积W型储氢瓶产品完成在智能氢轨车辆安装；5吨/天氢膨胀氢液化系统成功产出液氢；车载液氢系统通过低温性能及安全性测试；包头一临河国内首条具备掺氢输送能力的长距离高压管道项目竣工；深地大规模盐穴储氨库CQ-1井开钻。

技术装备方面，5兆瓦碱性电解水制氢系统一体化测试平台、50000标准立方水平隧洞式岩洞氢储能系统、10吨/天氢膨胀多效循环制冷型氢液化系统275千瓦钛基材料极板燃料电池电堆、20千瓦模组/200千瓦高温固体氧化物电解制氢装置等6项技术装备入选国家能源局第四批能源领域首台（套）重大技术装备，覆盖制储输用及质量检测全环节领域。

工业应用方面，宁夏宁东碳减排示范区可再生氢顺利并入煤制合成氨装置，全线打通电氢化运系统，实现煤化工可再生氢耦合应用；吉林大安风光制绿氢合成氨一体化示范项目一期接网方案获批；河北昌黎投运高炉富氢冶炼工业化应用示范项目；山东临沂自主化纯氢多稳态竖炉示范工程正式运行；氢冶金绿色汽车板连铸生产线投产；内蒙古达茂旗新能源制氢应用于工业天然气掺烧供能，实现氢能规模消纳并助力工业减排。

项目合作方面，中国多个企业先后与德国、沙特阿拉伯、约旦、越南等签署合作协议，探索在中国以及中东、东南亚等地区布局可再生能源制氢氨醇项目，为全球能源转型注入新动能。

参与《报告》编制的国能氢创科技有限责任公司一位专家告诉记者，2025年是推动中国氢能产业迈过经济性拐点、转向规模化发展的关键一年。面对国际氢能产业发展不确定性因素影响，以及国内提升氢能应用经济性、提高关键技术装备水平、完善政策支撑体系等挑战，应进一步强化政策顶层设计和整体统筹，推进核心技术突破，加强基础设施建设，完善公共服务体系，拓展国际合作领域，为构建清洁低碳、安全高效的能源体系提供支撑。（王鹏）

今年氮肥行业走势趋稳